राजनीतिक दलों में आंतरिक लोकतंत्र का सवाल, जवाबदेही तय करने का अधिकार किसके पास?

शंकर सोनी, एडवोकेट
भारतीय लोकतंत्र की सबसे बड़ी खूबसूरती यह है कि यहां जनता को सरकार चुनने और बदलने का अधिकार प्राप्त है। चुनाव होते हैं, राजनीतिक दल मैदान में उतरते हैं और मतदाता अपने विवेक से सत्ता की बागडोर सौंपते हैं। लेकिन इस लोकतांत्रिक व्यवस्था का एक ऐसा पक्ष भी है, जिस पर अपेक्षित गंभीरता से चर्चा नहीं होती। सवाल यह है कि जो राजनीतिक दल देश में लोकतंत्र की रक्षा और उसे मजबूत करने का दावा करते हैं, क्या उनके अपने संगठन लोकतांत्रिक तरीके से संचालित होते हैं? यदि राजनीतिक दलों के भीतर ही आंतरिक लोकतंत्र का अभाव है तो उनसे देश की लोकतांत्रिक व्यवस्था को मजबूत करने की अपेक्षा कितनी उचित है?
भारतीय राजनीति में राजनीतिक दल केवल चुनाव लड़ने वाले संगठन नहीं हैं। वे सरकारों का गठन करते हैं, नीतियां निर्धारित करते हैं, करोड़ों लोगों के भविष्य को प्रभावित करते हैं और बड़े पैमाने पर चुनावी चंदा प्राप्त करते हैं। इसके बावजूद उनके संगठनात्मक संचालन और आंतरिक लोकतंत्र को लेकर जवाबदेही का प्रभावी कानूनी ढांचा विकसित नहीं हो पाया है।
लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 की धारा 29। के तहत राजनीतिक दलों के पंजीकरण की व्यवस्था की गई है। इस धारा के उपखंड (5) के अनुसार राजनीतिक दल को अपने संविधान में भारत के संविधान, समाजवाद, धर्मनिरपेक्षता, लोकतंत्र, संप्रभुता और अखंडता के प्रति निष्ठा का प्रावधान करना होता है।
विडंबना यह है कि कानून राजनीतिक दलों से लोकतांत्रिक मूल्यों के प्रति प्रतिबद्धता की अपेक्षा तो करता है, लेकिन इन मूल्यों के उल्लंघन की स्थिति में निर्वाचन आयोग के पास पंजीकरण रद्द करने की व्यापक शक्ति नहीं है।
सर्वाेच्च न्यायालय ने वर्ष 2002 में इंडियन नेशनल कांग्रेस बनाम इंस्टीट्यूट ऑफ सोशल वेलफेयर मामले में इस विषय पर महत्वपूर्ण व्याख्या की थी। न्यायालय ने स्पष्ट किया कि निर्वाचन आयोग को राजनीतिक दलों का पंजीकरण रद्द करने का सामान्य अधिकार प्राप्त नहीं है। इसके लिए कुछ सीमित अपवाद स्वीकार किए गए हैं। मसलन, यदि पंजीकरण धोखाधड़ी या जालसाजी से हासिल किया गया हो, दल स्वयं संवैधानिक सिद्धांतों के प्रति अपनी प्रतिबद्धता छोड़ने की सूचना दे अथवा किसी असाधारण कानूनी परिस्थिति में उसका अस्तित्व प्रतिबंधित हो जाए।
इसका परिणाम यह है कि किसी राजनीतिक दल में वर्षों तक संगठनात्मक चुनाव नहीं हों, पदाधिकारियों की नियुक्तियां मनमाने तरीके से होती रहें या पार्टी नेतृत्व अपने ही संविधान की अनदेखी करे तो केवल इन आधारों पर निर्वाचन आयोग उसका पंजीकरण समाप्त नहीं कर सकता।
इस विषय में एक और महत्वपूर्ण कानूनी अंतर समझना जरूरी है। राजनीतिक दल की मान्यता समाप्त होना और उसका पंजीकरण रद्द होना दो अलग-अलग स्थितियां हैं। चुनाव चिह्न (आरक्षण एवं आवंटन) आदेश, 1968 के पैरा 16। के तहत निर्वाचन आयोग किसी मान्यता प्राप्त दल की मान्यता निलंबित या वापस ले सकता है, यदि वह आयोग के वैध निर्देशों अथवा आदर्श आचार संहिता का उल्लंघन करता है।
लेकिन मान्यता समाप्त होने का अर्थ राजनीतिक दल का अस्तित्व समाप्त होना नहीं है। वह पंजीकृत दल बना रह सकता है और उसके उम्मीदवार निर्धारित नियमों के अनुसार चुनाव लड़ सकते हैं। यानी आयोग के पास दल की मान्यता पर कार्रवाई करने की शक्ति है, लेकिन सामान्य परिस्थितियों में उसका पंजीकरण समाप्त करने की नहीं।
राजनीतिक दलों के संविधान में बूथ स्तर से लेकर राष्ट्रीय स्तर तक संगठनात्मक इकाइयों के गठन और पदाधिकारियों के निर्वाचन की व्यवस्था का उल्लेख मिलता है। कागजों पर लोकतांत्रिक प्रक्रिया दिखाई देती है, लेकिन व्यवहार में अनेक दलों में संगठनात्मक चुनाव महज औपचारिकता बनकर रह गए हैं। पदों पर नियुक्तियां अक्सर शीर्ष नेतृत्व की इच्छा से होती हैं। कई दलों में नेतृत्व परिवर्तन और संगठनात्मक निर्णयों पर सीमित लोगों का नियंत्रण रहता है।
वंशवाद, मनोनयन की संस्कृति और नेतृत्व की निरंकुशता ने दलों के आंतरिक लोकतंत्र को कमजोर किया है। जब किसी संगठन में सामान्य कार्यकर्ता को नेतृत्व चुनने का वास्तविक अधिकार ही नहीं मिलता तो वह संगठन लोकतांत्रिक मूल्यों का कितना प्रतिनिधित्व करता है, यह विचारणीय है।
यह भी समझना होगा कि निर्वाचन आयोग को राजनीतिक दलों का पंजीकरण रद्द करने की असीमित शक्ति देना उचित नहीं होगा। संविधान का अनुच्छेद 19(1)(ब) नागरिकों को संगठन बनाने का मौलिक अधिकार देता है। यदि किसी सरकारी संस्था को राजनीतिक दलों को समाप्त करने का मनमाना अधिकार मिल जाए तो सत्ताधारी पक्ष इसका इस्तेमाल विपक्ष को कमजोर करने के लिए कर सकता है। इसलिए किसी भी कार्रवाई में निष्पक्ष सुनवाई, पारदर्शिता और न्यायिक समीक्षा की व्यवस्था अनिवार्य है।
लेकिन इस आशंका के कारण राजनीतिक दलों को जवाबदेही से पूरी तरह मुक्त भी नहीं रखा जा सकता। देश में बड़ी संख्या में पंजीकृत गैर-मान्यता प्राप्त राजनीतिक दल हैं। इनमें निष्क्रिय दलों के साथ ऐसे संगठन भी हो सकते हैं जिनकी गतिविधियों, चुनावी भागीदारी और वित्तीय पारदर्शिता की नियमित जांच जरूरी है। राजनीतिक चंदे, आयकर छूट और वित्तीय लेन-देन की व्यवस्था का दुरुपयोग रोकना भी लोकतांत्रिक शुचिता का हिस्सा है।
अब समय आ गया है कि लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम की धारा 29। में आवश्यक संशोधन किए जाएं। निर्वाचन आयोग को स्पष्ट कानूनी अधिकार मिलने चाहिए कि वह लगातार लंबे समय तक चुनाव नहीं लड़ने वाले, गंभीर वित्तीय अनियमितताओं में लिप्त अथवा अपने संवैधानिक दायित्वों का लगातार उल्लंघन करने वाले दलों के विरुद्ध कार्रवाई कर सके।
इसके साथ ही राजनीतिक दलों के आंतरिक चुनावों का स्वतंत्र ऑडिट, संगठनात्मक चुनाव प्रक्रिया की निगरानी और वित्तीय लेखा-जोखा सार्वजनिक करने की व्यवस्था विकसित होनी चाहिए। किसी दल का पंजीकरण रद्द करने से पहले उसे नोटिस, अपना पक्ष रखने का अवसर और निष्पक्ष सुनवाई मिलनी चाहिए। आयोग के निर्णय को न्यायिक समीक्षा के अधीन रखना भी जरूरी है।
लोकतंत्र केवल पांच साल में एक बार मतदान करने का नाम नहीं है। लोकतंत्र उन संस्थाओं की कार्यप्रणाली में भी दिखाई देना चाहिए, जो जनता के प्रतिनिधित्व का दावा करती हैं। राजनीतिक दल यदि अपने भीतर लोकतांत्रिक व्यवस्था स्थापित नहीं कर सकते तो उनकी लोकतांत्रिक प्रतिबद्धता पर सवाल उठना स्वाभाविक है।
आज भारतीय लोकतंत्र के सामने चुनौती केवल चुनावों की निष्पक्षता सुनिश्चित करने की नहीं, बल्कि राजनीतिक दलों की जवाबदेही तय करने की भी है। निर्वाचन आयोग को ऐसा पहरेदार बनाना होगा जिसके पास नियमों की निगरानी के साथ उनके उल्लंघन पर विधिसम्मत कार्रवाई करने की शक्ति भी हो। आखिर लोकतंत्र की रक्षा का दायित्व केवल मतदाता, संसद और निर्वाचन आयोग का नहीं, राजनीतिक दलों का भी है। जो दल अपने भीतर लोकतंत्र का सम्मान नहीं करते, उनसे देश के लोकतंत्र की रक्षा की उम्मीद कैसे की जा सकती है?